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引言

自新冠疫情爆发以来，上海合作组织（以下简称上合组织）成员国在卫生治理合作中的广度和深度明显加强。本文指出，随着参与国家数量的增加和合作领域的拓宽，上合组织在卫生治理合作方面的优势渐趋显著。疫情大背景下，成员国主要通过围绕防治流行病展开的卫生应急合作、居民医疗健康合作以及医药科研合作三个方面共同进行卫生治理，合作成效明显。与此同时，上合组织内卫生治理合作也存在挑战和困境。受疫情影响，公共卫生治理体系稳定性受到破坏，成员国经济发展受到巨大冲击，地缘战略威胁加强，在未来，上合组织仍需进一步强化自身对公共卫生突发事件的能力、深化多领域边合作、发掘卫生治理合作潜力，推动命运共同体建设。

一、上合内部卫生治理合作：进程与发展

上海合作组织成立于2001年，前身为“上海五国”机制，以《上海合作组织宪章》为依托，上合组织在政治、经贸、科技、文化、教育、卫生、能源等领域开展合作，共同致力于维护和保障地区和平、稳定和安全，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。2019年底以来，在新冠疫情背景下，上合组织在卫生治理方面的合作进一步加深。除元首理事会和政府首脑理事会这两个会议机制外，上合组织的公共卫生治理合作主要通过成员国卫生部长会议以及会议框架内的专家会议、民间卫生合作交流等合作机制实现。

从时间上来看，上合组织卫生治理的进程大致可以分为三个阶段，即开始关注区域卫生治理问题阶段（2004-2007年）、持续推进卫生治理合作阶段（2008-2014年）以及卫生治理合作渐趋成熟阶段（2015年至今）。

2004年9月，在比什凯克举行的上合组织成员国政府首脑（总理）理事会例行会议发布《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会联合公报》，其中第四条指出，“六国总理认为，应加强本组织文化、教育、卫生和体育合作，以进一步巩固各成员人民的友谊”，这是上合组织首次明确提出开展卫生领域的合作，标志着上合组织内部开始关注区域性卫生合作。

2008年6月，上合组织成员国首次卫生部门高官会在北京上合组织秘书处召开，主要就建立卫生合作机制、成立卫生合作专家工作组等问题进行了讨论，这标志着上合组织在卫生治理领域的合作得到实质性的讨论。此后，成员国在卫生治理方面的合作得到持续推进：2009年10月的上合组织成员国第八次总理会议通过《上合组织地区防治传染病联合声明》，要求加强成员国间共同应对流行病与传染病的合作；2010年11月，上合组织成员国首届卫生部长会议通过《上合组织成员国卫生专家工作组工作条例》，并批准《上合组织成员国卫生领域重点合作计划》，将卫生治理合作范围扩大到药品和医疗设备质量安全合作、卫生治理信息化合作、高技术医疗服务合作等领域，并由此建立上合组织成员国卫生部长会晤机制，为成员国间进行卫生治理合作提供了制度保障。

2015年7月，上合组织成员国第二次卫生部长会议以“保障居民健康安全”为主题，就医药卫生体制改革、基本药物、打击医药产品造假行为三个议题展开讨论，进一步从整体联控的角度深化各成员国间的卫生治理合作。2018年6月，上合组织青岛峰会发布《上合组织成员国元首在上合组织地区共同应对流行病威胁的联合声明》，强调完善卫生治理多边合作机制的重要性，包括建立信息交流机制、展开联合科学研究等多方面的合作，成员国间的卫生治理合作机制和实践渐趋成熟。自2019年底新冠疫情爆发以来，上合组织内部卫生治理合作的深度和广度进一步加强。

二、疫情下卫生治理合作：优势与成效

（一）上合组织内卫生治理合作优势

疫情下，上海合作组织内部开展卫生治理合作的优势主要在于以下四个方面：

首先，从参与主体来看，上合组织的成员和伙伴不断增多，合作规模随之扩大，治理广度不断加强。秉持开放的原则，上合组织自2001年成立以来经历了四轮准扩员和一轮正式扩员，是目前世界上幅员最广、人口最多的区域性国际组织。2022年9月召开的上合组织成员国元首理事会第二十二次会议成功接收伊朗成为正式成员国，启动接收白俄罗斯为成员国的程序，批准埃及、沙特、卡塔尔、同意巴林、马尔代夫、阿联酋、科威特、缅甸为新的对话伙伴，批准成员国睦邻友好长期合作条约未来5年实施纲要等一系列决议。随着成员国、观察员国以及对话伙伴国数量的增加，上合组织在卫生治理方面的合作规模和治理广度也将不断扩大，能够帮助发掘在传统医药科研、远程医疗等领域巨大的合作潜力。

其次，从价值目标来看，参与卫生治理合作的各主体都具有高度的价值共识，一致认同人民生命健康的重要性以及共同应对公共卫生威胁的必要性。上合组织成员国都坚持人民生命健康至上的原则，并意识到面对全球性的流行病和传染病，没有一个国家能够独善其身。2020年11月，习近平主席出席上合组织成员国元首理事会第二十次会议时强调，要加强抗疫合作，提出携手构建“四个共同体”的倡议，其中首要就是构建卫生健康共同体。习近平在讲话中强调，构建卫生健康共同体，要加强各国联防联控，维护地区和全球公共卫生安全，反对将疫情政治化、病毒标签化，中方倡议成员国疾控中心设立热线联系，愿积极考虑本组织国家疫苗需求，与会各国领导人也表示，构建卫生健康共同体是合力应对、共同抗击疫情的正确发展方向。

此外，从机制体制来看，上合组织通过峰会、部长级会议、专家会议等形式达成了一系列共识并发布相关文件，使得卫生治理合作逐渐实现常态化、制度化。上合组织在过去的卫生治理实践中形成了成员国卫生部长会议机制、卫生部门高官会等专门性机制，基于此，在疫情下又积极举行具有针对性的专家研讨会、民间医疗机构合作对话活动等，丰富了各层面的卫生治理合作方式，推动卫生治理合作常态化。其卫生治理合作也以各种声明和文件的形式确定下来，进一步推动卫生治理合作制度化，如《上合组织新冠肺炎疫情的声明》（2020年）、《上合组织成员国应对地区流行病威胁联合行动综合计划》（2020年）、《上合组织成员国卫生领域合作主要措施计划（2022-2024年）》（2021年）等。

最后，从依托平台来看，上合组织依托其他双边多边合作平台，进一步巩固了成员国间在卫生治理领域的合作基础。“一带一路”建设作为一项重大的国际合作倡议，为上合组织成员国间的卫生治理合作提供了更加广阔的平台和坚实的基础。从组成来看，“一带一路”与上合组织成员存在高度重合。截至2022年7月，除印度以外的其他上合组织成员国、观察员国以及对话伙伴国都已同中国签订共建“一带一路”的合作文件。从理念来看，一方面，“一带一路”强调共商共建共享原则，与上合组织所倡导的“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”的“上海精神”相得益彰，都致力于为各利益相关国提供发展合作的平台；另一方面，“一带一路”强调的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通则将进一步促进上合组织各国在卫生治理方面的交融合作程度，帮助破除政策、设施等方面的合作障碍。

（二）上合组织内卫生治理合作成效

疫情下，上合组织内部的卫生治理合作取得的成效主要体现在三个方面：

首先，在围绕疫情防控展开的卫生应急合作方面，成员国主要以线上会议的形式共享经验，研讨防控对策，共同防止和应对传染病和流行病的侵袭。2020年4月，上合组织卫生部长会议专家筹备会以视频形式举办，专家就本国防控新冠肺炎疫情的措施进行了经验交流和分享，并表示将在上合组织的框架内凝聚各方共识，积极合作，寻求治疗方案。7月，首期中国-上合组织新型冠状病毒肺炎防控主题交流视频会召开，来自各成员国、观察员国和对话伙伴国近40家医疗机构的200多位专家就新冠肺炎临床诊疗等话题进行了深入探讨。11月，在疫情大背景下，成员国通过了《上合组织成员国应对地区流行病威胁联合行动综合计划》，进一步奠定了卫生应急合作的法律基础，加强在卫生防疫领域统筹协调的能力。

其次，在居民医疗健康服务合作方面，上合组织也积极关注并促进成员国之间的互助互利。2020年4月疫情期间，中国政府派遣抗疫医疗队援助哈萨克斯坦，走访当地医院、社区与隔离宾馆，与哈方医疗专家、卫生部官员、一线医护人员等进行培训交流与研讨，分享经验和知识，以帮助哈方更好应对当地持续蔓延的疫情。同年9月，俄罗斯第二次派出医疗队前往乌兹别克斯坦协助抗疫，两国于25日达成协议，俄罗斯将向乌供应3500万剂疫苗。2021年6月，首届上海合作组织民间友好论坛召开，在各国在医疗物资、人员培训等方面相互支持的基础上，专家倡议成员国在上合框架下进行疫苗分配，中方也表示愿意牵头推动制订各国生产符合上合组织国家和地区监管标准的药品和医疗器械产品清单，以最优惠的价格向各成员国提供医药和相关器械，推动卫生健康领域的合作和互利共赢。

此外，在传统医药科研合作方面，上合组织内部也通过开展研讨会、提出合作倡议等形式推动传统医药领域的交流和产业融合。2021年7月，上合组织传统医学论坛在江西举办，吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯、塔吉克斯坦等国参会专家学者纷纷指出，深入挖掘和发挥传统医学优势有助于降低医疗卫生系统压力，促进可持续发展；2022年3月，中国国务院办公厅印发《“十四五”中医药发展规划》指出积极推进中医药开放发展，推动中医药高质量融入“一带一路”建设至关重要；2022年9月，上合组织医药合作发展大会在北京举办，发布了《推动建立上合组织框架下医药产业合作倡议》，大会肯定了中医药在抗击疫情中的独特作用，各国医药专家分别介绍了本国传统医学的发展状况，为成员国间进行科研合作提供了有效信息。中方表示愿进一步为各国医药企业、行业协会加强科技创新交流和产业融合牵线搭桥，支持各方促进相关法规的接轨，推动药品监管合作。据悉，吉尔吉斯斯坦作为最早实现中国药品快速注册的国家之一，还与中国高校展开合作，推动中国药品生产企业进入独联体的药品流通市场，增强了成员间在该领域内的交流合作。

三、疫情下卫生治理合作：挑战与展望

（一）上合组织内卫生治理合作面临的挑战

在新冠疫情影响下，受内外部多个因素影响，上合组织内卫生治理合作所面临的挑战主要表现为区域性卫生治理信度受到冲击、卫生健康共同体建设受政治因素影响较大、成员国经济发展因疫情进一步受限。

第一，疫情严重影响了全球公共卫生治理体系以及区域公共卫生安全体系，全球治理体系的公信力下降，区域性卫生治理信度也受到冲击。区域与全球公共卫生治理体系的互动主要通过各国家行为体关注和参与区域性和全球性的卫生问题实现，如支持全球卫生条约并制定相应区域治理机制、推动公共卫生产品跨国跨区域流通等。因此，区域卫生治理与全球卫生治理往往紧密相连。疫情暴露出全球公共卫生治理中存在的公共产品供给能力和供给效率低下、以世卫组织为中心的主要治理机制权威性不足等问题，这实际上是区域卫生治理困境在全球层面的体现。上合组织的卫生治理合作也存在类似问题。例如，上合组织现有的卫生治理合作机制主要以各国卫生部长会议、高官会以及专家研讨会等为主，而这些会议召开频率过低，且缺乏专门机构对日常公共卫生问题和突发事件进行处理。此外，各成员国间信息交流和技术对接等仍缺乏相关机制，上合组织内部也没有用于卫生健康领域的公共资金，这可能造成应对突发公共卫生事件反应不及时、行动不充分。

第二，疫情下全球卫生问题政治化，个别国家将卫生议题作为外交政策的工具对他国进行攻击，使得区域卫生合作效力降低。新冠疫情形势下，美国加大对中俄战略围堵，通过舆论等制造虚假言论，利用疫情乱贴污名化标签，企图离间分化上合组织成员，阻碍卫生健康共同体建设。例如，新冠爆发初期，美国政客恶意指控中国制造和传播新冠病毒，强调“中国责任论”“溯源政治化”，趁机唱衰中国并转嫁国内危机，企图引起成员国间卫生合作信任危机；美国于2020年初公布新中亚战略，鼓动中亚国家与美进一步合作，企图削弱中俄在中亚地区的影响力。此外，以美国为首的部分西方国家仍然固守冷战思维，认为上合组织存在地缘政治威胁，同时极力夸大上合组织内部成员间的差异性和发展不平衡性，声称印巴的加入破坏了组织凝聚力等，以期达到分裂组织内部价值共识的目的，这或多或少都对进一步提高合作效力产生阻碍。

第三，疫情对上合组织成员国经济造成严重打击，不仅削弱了成员国的卫生治理合作能力，也暴露了成员国间卫生治理能力的巨大差异。受疫情冲击，上合组织成员国经济普遍下滑，贸易急剧萎缩，经济重建成为当务之急，卫生治理合作亦失去充足的财政支持，合作能力被明显削弱。与此同时，中俄等国的经济恢复能力在组织成员中较快，而其他国家相对来说经济恢复速度较缓慢；中俄等国在疫苗研发、抗击疫情等方面也具有较强的能力和较充足的经验，而其他国家存在医疗技术能力较弱、疫苗接种率较低等问题。这体现出了成员国间在卫生安全领域治理能力的不均衡性。中国作为上合组织的发起方、积极的贡献方以及公共产品的提供方，需要继续大力促进推动成员国在该领域的合作。

（二）上合组织卫生治理合作未来展望

尽管存在许多困境和挑战，上合组织内部的卫生治理合作仍然有着展望空间和机遇：

第一，疫情倒逼上合组织自身改革，完善其应急机制，增强决策力和行动力。上合组织在卫生治理合作方面存在的执行力不足、缺乏公共资金和物质资源、缺乏强制性权力等问题暴露在疫情下，能够有效倒逼上合组织加速自身改革。疫情带来的冲击能够使其完善应对突发公共卫生事件的体制机制，补足在刚性制度建设上的短板。同时，也能够促使成员国加快落实各项合作方案和框架，补足在执行能力上的短板，增强成员国间的集体决策力和协调行动力。

第二，疫情强烈凸显了成员国在经济和卫生领域深化合作的必要性，推动命运共同体建设。疫情的影响更加突出上合组织成员国在经济和卫生领域合作的意义。面对全球性疫情挑战和地区性经济合作困难的双重考验，上合组织成员国更加能够意识到携手构建命运共同体、共克时艰的必要性，促进各国在困境中找到利益最大公约数和合作发力点，增强组织凝集力。此外，一项中俄民意调查和分析显示，中俄两国多层次的抗疫合作和在回击美国污名化中国等方面体现出高水平战略协作，中俄关系经受住了新冠疫情的严峻考验，这也表明，上合组织成员国间确有继续深化合作的定力和能力。

第三，疫情使得成员国在生物医药、远程医疗合作、居民基本健康医疗合作方面展现出巨大潜力和发展空间。上合组织在疫情期间召开的多次会议都提到了在传统医学领域、医药科研领域以及居民日常医疗保障之间的合作，而且疫情也为上合组织成员间开展和深化远程医疗合作铺设了道路。成员国在2021年3月举办上合组织成员国远程医疗合作论坛，就未来在成员国间进行数字化医疗合作、引入医疗虚拟现实技术等议题进行了交流讨论，2021年6月上合组织成员国卫生部长第四次会议上提出《上合组织成员国远程医疗合作构想（2022-2024年）》的倡议，均展现出后续医药医疗合作的潜力和发展空间。

作者：黄淑怡

审校：李帆

编辑：任江龙

责编：云琪布日

本文选自《全球健康医疗动态汇编》第107期，转载请注明出处

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